Những cơ chế do ASEAN dẫn dắt có thể đóng vai trò quan trọng trong những nỗ lực giải quyết tranh chấp Biển Đông hiện nay

Những cơ chế do ASEAN dẫn dắt có thể đóng vai trò quan trọng trong những nỗ lực giải quyết tranh chấp Biển Đông hiện nay

Ngày đăng 12-02-2020

Trong các vấn đề an ninh khu vực, bao gồm cả vấn đề Biển Đông, ASEAN tiếp tục đóng vai trò trung tâm và tiếng nói quan trọng trong việc thúc đẩy đối thoại, duy trì hòa bình, ổn định và hợp tác giữa các nước thông qua hàng loạt cơ chế an ninh, chính trị, kinh tế.

Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS) hay còn được gọi là ASEAN+8

Ra đời vào tháng 12/2005 với sự tham gia ban đầu của 10 nước ASEAN và 6 nước đối tác, bao gồm Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ, Australia, New Zealand, sau đó thêm Nga và Mỹ (2011). Tại Hội nghị EAS đầu tiên, lãnh đạo các nước đã ký Tuyên bố chung về Cấp cao Đông Á, trong đó đề ra mục tiêu, nguyên tắc, lĩnh vực và các phương thức chính cho hoạt động của EAS. Theo đó, EAS là diễn đàn của các nhà lãnh đạo để đối thoại và thúc đẩy hợp tác về các vấn đề chiến lược cùng quan tâm trong các lĩnh vực chính trị – an ninh và hợp tác phát triển, bổ sung cho các diễn đàn khu vực khác hiện có, nhằm hỗ trợ mục tiêu xây dựng cộng đồng ở khu vực Đông Á. EAS được thiết kế là một tiến trình mở, trong đó ASEAN giữ vai trò chủ đạo, họp hằng năm nhân dịp Hội nghị cấp cao ASEAN. Tuy nhiên, thực tiễn những năm qua cho thấy, EAS chưa phát huy được vai trò như mong muốn và chưa đi vào các vấn đề chính trị – an ninh thực chất của khu vực.

Diễn đàn an ninh khu vực (ARF)

ARF được thành lập vào tháng 7/1994 với sự tham gia ban đầu của 17 nước thành viên (đến nay đã có 27 thành viên) để đối thoại và hợp tác về các vấn đề chính trị – an ninh ở châu Á – Thái Bình Dương giữa các quan chức ngoại giao ở cả ba cấp độ (cấp bộ trưởng, cấp thứ trưởng/SOM và cấp làm việc) với sự tham dự của các quan chức quốc phòng – an ninh. Theo thỏa thuận ban đầu, ARF sẽ trải qua ba giai đoạn phát triển tuần tự là: 1- Xây dựng lòng tin (CBM); 2- Ngoại giao phòng ngừa (PD); 3- Giải quyết xung đột. Tuy nhiên, đến nay tiến trình ARF đang phát triển rất chậm, mới chuyển từ giai đoạn CBM sang PD trong lúc vẫn tiếp tục thực hiện CBM. Các lĩnh vực đối thoại và hợp tác của ARF ngày càng được mở rộng, bao gồm cả các vấn đề an ninh truyền thống và an ninh phi truyền thống, nên hiệu quả còn thấp. Mặc dù ARF đã đi vào cụ thể, chuyên sâu hơn, nhạy cảm hơn, nhưng đến nay vẫn chưa có đột phá.

Cơ chế ASEAN+1

Đây là khuôn khổ được hình thành sớm nhất, trong đó Nhật Bản là nước đầu tiên mà ASEAN thiết lập quan hệ đối thoại (năm 1973), tiếp đến là Australia (1974), New Zealand (1975), Mỹ (1977), Canada, Liên minh châu Âu (EU), Liên hợp quốc (1977), Hàn Quốc (1989), Trung Quốc, Nga (1991) và Ấn Độ (1992). Như vậy, ASEAN đã thiết lập “quan hệ đối thoại” với 9 nước, một tổ chức khu vực (EU) và một tổ chức quốc tế (Liên hợp quốc). Ngoài ra, ASEAN còn thiết lập nhiều quan hệ đối tác ở mức độ thấp hơn một cách thực chất, như “quan hệ đối thoại theo lĩnh vực” với Pakistan, quan hệ đối tác dưới tên gọi khác nhau (trong đó có đối tác phát triển) với một số nước, như Na-uy và một số tổ chức khu vực, như Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Hiệp hội Nam Á vì sự hợp tác khu vực (SAARC)… Các cơ chế hợp tác ASEAN với 11 đối tác chính được thiết lập ở nhiều cấp, kể cả cấp cao. Hợp tác được triển khai trong nhiều lĩnh vực với sự hỗ trợ tài chính ở các mức độ khác nhau của các đối tác; sự hợp tác đã thu được nhiều kết quả quan trọng, trong đó có các thỏa thuận thành lập Khu vực Thương mại tự do giữa ASEAN với từng đối tác. Đến nay, ASEAN đã hình thành các khuôn khổ đối tác chiến lược hoặc toàn diện mang tính lâu dài với các đối tác này, kèm theo các chương trình, kế hoạch hành động cụ thể để thực hiện. Trong nhiều thập niên qua, ASEAN+1 luôn là khuôn khổ chính để ASEAN tranh thủ sự ủng hộ chính trị, sự hỗ trợ về nguồn lực và kinh nghiệm của các đối tác cho mục tiêu an ninh và phát triển của Hiệp hội, trước hết là xây dựng Cộng đồng và liên kết khu vực. Tuy nhiên trong những năm gần đây, do nhiều khó khăn, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của ASEAN, các đối tác chủ chốt của ASEAN đang muốn cải tiến cơ chế này để phản ánh thực tiễn mới trong quan hệ và sự cân bằng hơn giữa ASEAN và các đối tác.

Cơ chế ASEAN+3

Đây là cơ chế hợp tác giữa ASEAN với Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc, được hình thành từ năm 1997 (chính thức đi vào hoạt động từ năm 1999), chủ yếu do nhu cầu hợp tác nhằm đối phó với tác động của cuộc khủng hoảng tài chính khu vực năm 1997. Hợp tác ASEAN+3 đã phát triển nhanh cả về bề rộng lẫn chiều sâu, đến nay đã có 24 lĩnh vực và 54 cơ chế ở các cấp, kể cả họp cấp cao hằng năm. Các lĩnh vực hợp tác ngày càng được mở rộng, từ tài chính – tiền tệ, kinh tế – thương mại đến chính trị – an ninh, văn hóa – xã hội. Tuy vậy, đến nay kết quả lớn đạt được của ASEAN+3 chủ yếu là về tài chính – tiền tệ và phần nào là về kinh tế – thương mại, văn hóa – xã hội. Riêng hợp tác chính trị – an ninh ít được đề cập và chưa đạt nhiều kết quả.

Hội nghị bộ trưởng quốc phòng ASEAN mở rộng (ADMM+)

ADMM+ được tổ chức lần đầu tiên vào năm 2010 tại Việt Nam, với thành phần tham gia gồm 10 nước ASEAN và 8 nước đối tác (các thành viên tham gia EAS); họp 2 năm/lần, có sự hỗ trợ của cơ chế Hội nghị Quan chức cấp cao SOM và các Nhóm công tác (WG) trên 5 lĩnh vực: hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thảm họa; an ninh biển; chống khủng bố; quân y và hoạt động gìn giữ hòa bình. Đây là cơ chế mở rộng của Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN (ADMM) nhằm thúc đẩy đối thoại và hợp tác giữa các quan chức quốc phòng về các vấn đề an ninh khu vực, bổ trợ với ARF và các tiến trình hợp tác chính trị – an ninh khác ở khu vực. Tuy nhiên, do sự nhạy cảm của cơ chế này, đến nay mặc dù còn nhiều dư địa để phát triển nhưng ADMM+ vẫn chưa phát huy hết khả năng.

Diễn đàn Biển ASEAN mở rộng (EAMF)

Được thiết lập vào năm 2012, EAMF là sự mở rộng của Diễn đàn Biển ASEAN (AMF), với sự tham gia của 18 nước (ASEAN+8, giống như EAS) ở cấp SOM, nhằm đối thoại và hợp tác về các vấn đề trên biển. Tuy nhiên, trong vài năm qua, cơ chế này ít được đề cập, mặc dù tình hình Biển Đông diễn biến hết sức phức tạp. Hiện nay, ngày càng nhiều nước muốn quay trở lại cơ chế EAMF và nâng cấp diễn đàn này để có tính đại diện và bao trùm hơn. Tuy nhiên, tương lai của cơ chế này hiện nay vẫn chưa rõ ràng.

Các quy tắc ứng xử, mang tính ràng buộc pháp lý hoặc không có tính ràng buộc pháp lý

(1) Hiến chương ASEAN. Được ký vào năm 2007 (chính thức có hiệu lực vào năm 2008), Hiến chương ASEAN là cơ sở pháp lý và khuôn khổ thể chế cho liên kết ASEAN, trong đó đề ra những định hướng, mục tiêu, nguyên tắc cơ bản cho liên kết ASEAN. Đến nay, sau 10 năm triển khai, Hiến chương ASEAN cũng bắt đầu bộc lộ một số hạn chế, đơn cử như quy định về vấn đề nhân quyền, tư cách pháp nhân của ASEAN chưa sát với thực tế. (2) Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ở Đông Nam Á (TAC). TAC được thiết lập vào năm 1976, bao gồm các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh mối quan hệ giữa các nước Đông Nam Á với nhau, sau đó được mở rộng để các đối tác của ASEAN tham gia nhằm tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh các quan hệ giữa ASEAN với các đối tác. Đến nay đã có hơn 30 nước đối tác của ASEAN tham gia TAC. Tuy nhiên, hạn chế của TAC là một số nước tuy đã ký TAC, công khai ủng hộ ASEAN, nhưng trên thực tế lại có những hành động làm rạn nứt khối thống nhất trong ASEAN. (3) Hiệp ước Khu vực Đông Nam Á không có vũ khí hạt nhân (SEANWFZ). Năm 1995, SEANWFZ được thiết lập và chính thức có hiệu lực kể từ năm 1997 sau khi cả 10 nước ASEAN phê chuẩn. Kèm theo Hiệp ước còn có Nghị định thư để các nước có vũ khí hạt nhân (Mỹ, Anh, Pháp, Nga và Trung Quốc) tham gia bảo đảm; và hiện ASEAN đang trao đổi với 5 nước có vũ khí hạt nhân để họ tham gia Nghị định thư. SEANWFZ thực chất là một hiệp định quân sự do ASEAN chủ động tuyên bố từ bỏ vũ khí hạt nhân trước. Tuy các nước lớn đều hoan nghênh SEANWFZ, nhưng nhiều nước không muốn ký cam kết vì sợ bị ràng buộc hoặc chỉ muốn ký khi có bảo lưu. Do vậy, mặc dù SEANWFZ tạo được cho ASEAN một số lợi thế nhất định, nhưng ASEAN cũng “không tạo được sức ép” đối với các nước lớn. (4) Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC). DOC do các ngoại trưởng ASEAN và Trung Quốc ký vào tháng 11/2002, bao gồm 10 điều, trong đó Điều 10 quy định sẽ hướng tới thông qua Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC). Từ năm 2013, Trung Quốc đã nhất trí và tiến hành tham vấn với ASEAN về xây dựng COC đồng thời với tiến trình thực hiện DOC. Trung Quốc và ASEAN cũng chính thức đồng ý đi vào đàm phán xây dựng COC thực chất sau khi đã hoàn thành khuôn khổ COC trong năm 2017. Tuy nhiên, hiệu quả của DOC còn thấp. Phải mất tới gần 10 năm sau khi ký DOC, Trung Quốc và ASEAN mới cho ra được Bản hướng dẫn thực thi. Nhưng sau đó, tình hình Biển Đông ngày càng diễn biến phức tạp và DOC không đủ hiệu lực để duy trì hòa bình, ổn định ở Biển Đông.