Liên Hiệp Quốc 75 tuổi và sự bất khả cải tổ Hội Đồng Bảo An

Đăng ngày: 16/07/2020

Minh Anh

Ngày 26/06/1945, bản Hiến chương Liên Hiệp Quốc đã được 50 nước thành viên sáng lập chấp bút ký tại San Francisco, Hoa Kỳ. Năm 2020, định chế quốc tế lớn nhất thế giới này mừng sinh nhật 75 tuổi trong thầm lặng, không kèn không trống vì đại dịch Covid-19 hoành hành trên khắp địa cầu. Đây cũng dịp để thế giới cùng ngồi lại suy ngẫm tương lai nào cho hệ thống đa phương đang trong hồi khủng hoảng cao độ.QUẢNG CÁO

Ngược dòng thời gian, Liên Hiệp Quốc, bắt nguồn từ ý tưởng của tổng thống Franklin Roosevelt để thay thế Hội Quốc Liên (1920 – 1946) được thành lập từ đống tro tàn của Đệ Nhất Thế Chiến. Mục tiêu là gạt sang một bên những tranh chấp, quyết tâm hợp nhất tìm cách chấm dứt chiến tranh.

75 tuổi và những rạn nứt

Trong 75 năm tồn tại, số thành viên Liên Hiệp Quốc đã tăng lên gần gấp bốn lần từ 50 lên thành 193. Định chế quốc tế này cung cấp một nguồn hỗ trợ lương thực cho 104 triệu dân cư tại hơn 80 nước và các chiến dịch Mũ Nồi Xanh đã bảo vệ cho 125 triệu mạng sống. Cũng trong ngần ấy năm, tổ chức này đã góp phần đẩy lùi được nạn đói nghèo từ 50% xuống còn 10%, kéo dài tuổi thọ trung bình từ 50 tuổi lên 75 tuổi, cũng như cải thiện các quyền cơ bản của con người, kinh tế và xã hội…

Ngần ấy năm, ngần ấy thành tích, nhưng cũng nhiều chỉ trích. 75 tuổi, Liên Hiệp Quốc giờ bị ví như một « bà đầm già » thiếu hơi thở. Bị xơ cứng, tổ chức này hứng chịu những chia rẽ và cạnh tranh đang gậm mòn dần đại gia đình quốc tế. Hoa Kỳ, nước thắng trận và hiện vẫn luôn là cường quốc hàng đầu đang có xu hướng co cụm ; châu Á tiến lên trước một châu Âu mất đoàn kết ; trong khi một Trung Đông như thùng thuốc súng chực chờ bùng nổ.

Bà Anne-Cecile Robert, ký giả tờ nguyệt san Le Monde Diplomatique, giảng viên Viện Nghiên cứu châu Âu, trường đại học Paris 8 trên đài RFI nhận xét về hiện trạng của Liên Hiệp Quốc như sau :

« Hội Đồng Bảo An Liên Hiệp Quốc phản ảnh tình trạng quan hệ trong cộng đồng quốc tế hiện đang hỗn loạn với một sự chia rẽ sâu sắc giữa các nước thành viên, sự thèm khát của những cường quốc hiện rõ giữa nước này và nước khác. Thách thức trong giai đoạn hiện nay là tái lập niềm tin giữa các thành viên, nhất là giữa 5 nước thành viên thường trực trong Hội Đồng Bảo An. Điều này đòi hỏi nhiều nỗ lực giữa các bên, và người ta có xu hướng đổ lỗi cho Nga và Trung Quốc.

Đúng là họ có lý bởi vì đây là những cường quốc đặc biệt hung hăng và người ta còn lên án cả Donald Trump nữa. Nhưng chúng ta đừng quên những nước như Pháp và Vương quốc Anh cũng có thể có trách nhiệm trong cuộc khủng hoảng niềm tin này. Cụ thể, tôi muốn nói đến cuộc chiến Kosovo năm 1999, đã gây rối loạn trên trường quốc tế. Và gần đây nhất là Hoa Kỳ, Pháp và Anh đã cho oanh kích Syria năm 2018 khi vi phạm Hiến chương Liên Hiệp Quốc. »

Nếu như trong vòng 75 năm, thế giới không có những cuộc đại chiến như trước, thì nhiều cuộc chiến tranh nhỏ nổ ra nhiều nơi. Hội Đồng Bảo An Liên Hiệp Quốc, có trách nhiệm bảo đảm hòa bình và dự báo những tranh chấp hầu như vắng bóng. Đại dịch Covid-19 bùng phát đang lan rộng khắp hành tinh còn làm lộ rõ sự thiếu đoàn kết và những cuộc tranh đua gay gắt ngay giữa các nước thành viên, theo như những quan sát của ông Arthur Boutellis, Viện Hòa bình Quốc tế (International Peace Institute) tại New York, giảng viên trường đại học Columbia trên làn sóng RFI.

« Dĩ nhiên rồi, sự tranh đua giữa các cường quốc những năm gần đây đôi khi còn được so sánh với một bầu không khí gần như là chiến tranh lạnh. Cách nay vài năm, vào cuối nhiệm kỳ chính quyền Obama, căng thẳng chủ yếu là giữa Mỹ và Nga, còn bây giờ người ta thấy là giữa Mỹ và Trung Quốc nhiều hơn. Nhưng sự đối đầu mạnh mẽ đó trên thực tế lại dẫn đến tình trạng tắc nghẽn. Người ta còn thấy một số cường quốc ʺxé ràoʺ các quy định quốc tế như vụ Crimee, Biển Đông trong các cuộc xung đột mà ở đó luật quốc tế đã bị chà đạp, hay như vụ vi phạm lệnh cấm vận vũ khí tại Libya trong những ngày gần đây.

Bên cạnh đó, chúng ta có một tổng thư ký không được lắng nghe nhiều lắm dĩ nhiên là trong việc kêu gọi hưu chiến toàn diện vì Covid-19, nhưng còn có nhiều ví dụ khác nữa, nhất là vào tháng Hai năm nay, ông kêu gọi ủng hộ nhân quyền nhưng không mấy gì được hưởng ứng. »

Hội Đồng Bảo An : Một cơ chế đã « lỗi thời » ?

Vì những lợi ích riêng, mỗi thành viên chơi mỗi phách : Nước Mỹ – cường quốc sáng lập, dưới thời Donald Trump không còn theo luật chơi do chính mình lập nên ; nước Nga của Vladimir Putin thì đơn phương hành động ; trong khi Trung Quốc thời Tập Cận Bình thì lùi lũi tiến các con chốt của mình vào những chỗ mà Mỹ để trống ; riêng Anh và Pháp loay hoay tìm kiếm các đồng minh để duy trì cơ chế đa phương…

Rõ ràng định chế này vẫn còn phản ảnh thế giới của năm 1945, thời điểm phe thắng trận có thể biện minh cho việc chiếm giữ một chiếc ghế thường trực trong Hội Đồng Bảo An, được cấp cho một quyền biểu quyết. Chưa có lúc nào định chế quốc tế này bị chỉ trích nhiều như hiện nay. Bởi vì hiếm khi 5 nước thành viên thường trực – Anh, Nga, Mỹ, Pháp và Trung Quốc – đạt được một đồng thuận cho bất kỳ hồ sơ quốc tế nào từ Bắc Triều Tiên, Iran, Irak, Syria cho đến cả Libya. Số lần sử dụng quyền phủ quyết thời gian gần đây tăng lên đáng kể. Chỉ trong vòng có 5 năm, Nga đã dùng đến 14 lần, Trung Quốc 5 lần, Mỹ là 2 lần.

Trước sự tê liệt này của định chế, đã có nhiều tiếng nói đòi cải cách, mở rộng số lượng thành viên thường trực và không thường trực. Đối với chuyên gia Alexandra Novosseloff, trường đại học Paris-Pantheon-Assas, thành viên không thường trực Viện Hòa bình Quốc tế (IPI), đây là một chủ đề muôn thuở khó có thể thực hiện. Bà giải thích :

« Tôi nghĩ là trong tình trạng bị chia rẽ như hiện nay, người ta có thể ngờ vực về khả năng đề cập đến vấn đề này một lần nữa. Bài học có được từ cuộc cải cách Hội Đồng Bảo An lần trước được đưa ra trong giai đoạn 1963 – 1964 và được thực thi vào năm 1965 trên thực tế cho thấy là cải cách được thực hiện mà không cần các thành viên thường trực phải chủ động.

Nói một cách khác, những nước nào thật sự muốn vào Hội Đồng Bảo An , chính họ phải đưa ra các sáng kiến, chính họ phải gây áp lực sao cho vấn đề này phải được đưa ra bàn thảo và rằng vấn đề này phải được thực hiện bằng cách cố gắng tìm kiếm một đồng thuận mà thoạt nhìn cho thấy là khó thể đạt được, rồi bằng cách biểu quyết mà không gây ảnh hưởng đến vị thế của các thành viên thường trực hiện nay, nhất là vào thời điểm  phủ quyết. 

Tôi tin rằng đây là một lằn ranh đỏ tuyệt đối và nếu người ta muốn cải tổ Hội Đồng Bảo An, thì sẽ phải tránh trở ngại này. Và tiêu chí cuối cùng phải được tính đến chính là quy mô của Hội Đồng. Nghĩa là khi vượt quá một con số quốc gia thành viên nào đó, thì càng ngày sẽ càng khó làm việc với nhau. Ngày nay, chúng ta đã có sự chia rẽ giữa Trung Quốc, Nga, Mỹ, thậm chí Mỹ, Pháp, Anh. Ngày mai, có lẽ sẽ có những chia rẽ khác Nam Phi, châu Âu,… Đây là một ít tiêu chí sẽ cho phép đặt lại câu hỏi này mặc dù tôi biết chắc không có một cơ quan có thẩm quyền nào để làm điều này ».

Về điểm này, Anne-Cecile Robert còn lưu ý thêm rằng cải tổ Liên Hiệp Quốc đòi hỏi một nỗ lực và một thiện chí chính trị từ chính các nước thành viên thường trực trong Hội Đồng Bảo An.

« Trước hết cũng nên nhớ là không có lá phiếu phủ quyết, sẽ không có Liên Hiệp Quốc. Nghĩa là, bởi vì có thủ tục phủ quyết nên các cường quốc như Hoa Kỳ mới chấp nhận lao vào cuộc phiêu lưu. Giờ đây, chúng ta đang đối mặt với một vấn đề có tính chất chính trị mà vấn đề này sẽ không được giải quyết bằng cách chắp vá các định chế, chúng phải được xử lý bằng con đường chính trị.

Vấn đề chính trị quan trọng chính là vấn đề luật chơi quốc tế. Từ nhiều năm gần đây, nhất là trong những năm 1990, người ta đã thử thay đổi các quy định liên quan đến việc sử dụng vũ lực, không được thực hiện một cách đồng thuận và đã gây xáo trộn mối quan hệ giữa các cường quốc lớn. Vấn đề sử dụng vũ lực này với trách nhiệm bảo vệ đã gây bất ổn cộng đồng quốc tế, điều này giải thích sự gia tăng dùng quyền phủ quyết.

Điều thứ hai tôi muốn nói về chủ đề này, chính là trên thực tế người ta sẽ không thể tước quyền phủ quyết của các thành viên thường trực hiện nay, cũng như là không thể mở rộng quyền hạn này cho các nước khác. 

Ngược lại, có hai việc người ta có thể làm. Điều thứ nhất là đề nghị rút quyền phủ quyết 5 thành viên thường trực về việc bổ nhiệm tổng thư ký Liên Hiệp Quốc, để trao thêm quyền hạn và phạm vi hoạt động cho tổng thư ký. Một cải cách khác, đó có thể sẽ là tăng cường cầu nối giữa Liên Hiệp Quốc và Liên Hiệp Châu Phi. Hiện đã có nhiều cầu nối giữa Hội Đồng Bảo An, Hội đồng Hòa bình và An ninh của Liên Hiệp Quốc với Liên Hiệp Châu Phi.

Thế nên cần phải củng cố những cầu nối này, định chế hóa chúng, bởi vì chúng ta biết rõ là rất nhiều nhiệm vụ trên phương diện gìn giữ hòa bình là diễn ra ở châu Phi và Liên Hiệp Châu Phi từ nhiều năm qua đã có nhiều nỗ lực để củng cố các năng lực về quyền biểu quyết, can thiệp trên địa bàn. Quả thật, có rất nhiều việc cần phải làm, tôi cho rằng ít nhất về mặt biểu tượng, tăng cường các chiếc cầu nối, định chế hóa các cầu nối này sẽ mang lại một chút dưỡng khí và một tầm nhìn mới về tính đại diện của Hội Đồng Bảo An. »

Những nghịch lý

Và cuộc tranh luận dai dẳng không hồi kết này còn xâu xé các nước thành viên khác về cách thức mở rộng Hội Đồng Bảo An (từng được thực hiện một lần vào năm 1965, nâng số thành viên từ 11 lên thành 15 nước). Điều nghịch lý là khi nói về cải tổ Hội Đồng Bảo An, một mặt, người ta hiểu rằng điều đó là quan trọng nếu họ muốn duy trì thế ưu việt của định chế, các quyết định của Hội Đồng phải được tuân thủ, không bị phản đối… Nhưng mặt khác, người ta cũng biết rằng thực hiện cải tổ là gần như là không thể, và có thể không hiệu quả.

Dù vậy, với chuyên gia Arthur Boutellis, điều đó đã không làm chùn bước các nước khác tích cực vận động để có được một chiếc ghế thành viên không thường trực, và sự việc ít nhiều tạo nên được một sự năng động không thể phủ nhận ngay trong lòng Hội Đồng Bảo An.

« Bất chấp việc mất uy tín hay tất cả những chỉ trích mà người ta có thể có nhắm vào Hội Đồng Bảo An, điều thú vị khi nhận thấy là các nước tiếp tục các chiến dịch vận động ráo riết để được bầu chọn vào Hội Đồng Bảo An, bao gồm 10 thành viên được chọn như họ vẫn thích nói như thế bởi vì nó cho thấy rõ sự tương phản với năm thành viên thường trực không bao giờ phải trải qua việc bầu chọn.

Tôi nghĩ là cũng nên nhấn mạnh đến điều này cùng với tất cả những chia rẽ mà chúng ta đã chứng kiến từ những năm gần đây là điều quan trọng. Song song đó, chúng ta còn thấy là 10 thành viên được chọn này ngày càng tạo thành một khối, họ thúc đẩy, và trở thành một lực lượng thay đổi, lực lượng đề xuất để rồi mang đến những vấn đề mới. (…)

Tôi cho rằng điều quan trọng là không nên chỉ quá tập trung vào các thành viên thường trực trong bối cảnh hiện nay, mà nên thấy là dù không có cải cách đi chăng nữa, những thành viên không thường trực này giờ cũng có một vai trò ngày càng quan trọng. Chúng ta thấy là ngay cả những cường quốc trung bình, nhóm G4 (Đức, Brazil, Ấn Độ và Nhật Bản) đang có tham vọng ngày nào đó chiếm một ghế thường trực. Nhưng trên thực tế là cứ mỗi 5, 6 hay 7 năm bốn nước này đều thường xuyên trở lại, thế nên điều đó cũng bảo đảm cho họ một mức độ bền vững nào đó mà không cần phải có một chiếc ghế thường trực. »

Dẫu sao vẫn còn một điều an ủi, bất chấp trạng thái « tê liệt » này tại Hội Đồng Bảo An, 95% số người được hỏi tại 186 quốc gia, đều cho rằng thế giới cần có sự hợp tác để đối phó với những thách thức lớn từ biến đổi khí hậu, di dân cho đến các vấn đề công nghệ mới… Thăm dò được thực hiện trong khuôn khổ dự án « UN-75 », do tổng thư ký Antonio Guterres khởi động, kêu gọi mỗi công dân, mỗi nước cùng nhau suy nghĩ cho tương lai hợp tác quốc tế và những cải cách cần thiết cho các định chế.

Để kết luận, xin nhắc lại câu nói của vị tổng thư ký thứ hai, người Thụy Điển, ông Dag Hammarskjöld, thiệt mạng trong một tai nạn máy bay đáng ngờ năm 1961 tại châu Phi. Ông nói : Liên Hiệp Quốc « không được thành lập để vận chuyển loài người đến thiên đàng, mà để cứu nhân loại khỏi địa ngục ».