Bài học từ hoạch định chính sách biển của một số nước trên thế giới

Tác giả: Nguyễn Thanh Minh

Lịch sử phát triển của nhân loại cho thấy những quốc gia nào biết khai thác tiềm năng của biển đều trở thành các cường quốc đại dương có nền kinh tế phát triển phồn thịnh, trong số đó có một số quốc gia tiêu biểu như: Anh, Pháp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Hà Lan, Nga, Nhật Bản, Mỹ v.v… Trong thời gian gần đây, một số quốc gia khác trong khu vực và trên thế giới đã tiến hành hoạch định chính sách quốc gia về biển với tầm nhìn dài hạn với phương châm tiến ra biển, biết khai thác tiềm năng của biển, đã có những bước tiến nhanh trong quá trình phát triển nền kinh tế quốc gia nói chung và kinh tế biển nói riêng. Dưới đây là khảo sát một số nét cơ bản về chính sách biển của một số cường quốc về hàng hải trong khu vực và trên thế giới.

1. Chính sách biển của một số quốc gia trên thế giới

1.1. Chính sách biển của Trung Quốc

Trung Quốc là một trong những quốc gia có diện tích lục địa lớn trên thế giới, với diện tích khoảng 9.600.000 km² nhưng đồng thời cũng là một quốc gia ven biển lớn, có bờ biển dài 18.000 km. Trong lịch sử phát triển, Trung Quốc chủ yếu là một quốc gia hướng lục địa, từng thi hành chính sách bế quan toả cảng với những quy định rất hà khắc. Tuy vậy, do Trung Quốc là một nước lớn luôn luôn mong muốn mở mang bờ cõi để phát triển, nên vào thời kỳ đầu của thế kỷ 20, Trung Quốc đã bắt đầu chú ý và tranh giành lãnh thổ của một số quốc gia trong khu vực châu Á chủ yếu là trên biển, đảo như: vùng biển Hoa Đông với Nhật Bản và với một số quốc gia trong khu vực Biển Đông.

Trong những năm 1980, Trung Quốc bắt đầu nghiên cứu và định hình một chính sách biển quốc gia toàn diện. Vấn đề này được thúc đẩy bởi một số yếu tố cơ bản sau: Một là, sự phát triển trật tự pháp lý quốc tế trên biển đưa đến việc mở rộng phạm vi quản lý trên biển của Trung Quốc. Tuy nhiên, Trung Quốc luôn luôn cho rằng tỷ lệ biển mà Trung Quốc được hưởng không tương xứng với tầm vóc quốc gia. Hai là, dân số của Trung Quốc tăng nhanh, sự cạn kiệt của nguồn tài nguyên trên đất liền đi đôi với tốc độ và nhu cầu phát triển kinh tế lớn đã khiến Trung Quốc trở thành quốc gia nhập khẩu nguồn tài nguyên và năng lượng. Thực tiễn đặt ra buộc Trung Quốc phải tìm kiếm nguồn tài nguyên và năng lượng mới, đó là biển và đại dương sẽ mang nhiều hứa hẹn. Các học giả Trung Quốc cho rằng thế kỷ 21 là thế kỷ tranh giành biển cả, biển là lối thoát của dân tộc Trung Hoa để sinh tồn và phát triển. Ba là, Trung Quốc đang muốn phát triển để trở thành một cường quốc kinh tế – quân sự lớn trong thế giới đương đại. Để thực hiện được mục tiêu quan trọng đó, Trung Quốc buộc phải là một cường quốc hàng hải ở khu vực và từng bước phát triển lên.^[1] Bốn là, chính sách biển của Trung Quốc bao gồm việc phát triển và bảo vệ các ngành nghề sử dụng và khai thác biển mới cũng như cũ, bao gồm cả các ngành truyền thống như thủy sản và kết hợp mở rộng vùng biển thuộc chủ quyền và quyền tài phán, phát triển và mở cửa mạnh mẽ vùng duyên hải, tăng cường khả năng tham gia khai thác tài nguyên ở đại dương, phát triển mạnh mẽ lực lượng hải quân cụ thể là đầu tư các trang thiết bị hiện đại, mua tàu sân bay v.v…, để bảo vệ lợi ích quốc gia và nâng cao vị thế của Trung Quốc trên trường quốc tế, tăng cường khả năng quản lý biển của Nhà nước.

Sau đại hội 18 của Đảng Cộng sản Trung Quốc vào tháng 3/2013, chính phủ Trung Quốc đã đẩy mạnh thực hiện chiến lược xây dựng cường quốc hải dương, chính thức đưa vấn đề phát triển hải dương trở thành chiến lược quốc gia. Chính phủ Trung Quốc nhấn mạnh việc xây dựng cường quốc biển là sự lựa chọn tất yếu để bảo vệ lợi ích quốc gia và thực hiện phục hưng dân tộc Trung Hoa. Khái niệm chiến lược Hải dương xanh mang hàm ý rằng lợi ích quốc gia của Trung Quốc đã mở rộng ra biển, khẳng định tham vọng đạt tới địa vị cường quốc biển.

Theo truyền thống và do điều kiện địa lý – chính trị, Biển Đông là mục tiêu được ưu tiên phát triển trên biển đầu tiên của Trung Quốc. Là một nước lớn nhưng bị che chắn ở phía Đông bởi Nhật Bản, Hàn Quốc, và thậm chí là vùng lãnh thổ Đài Loan chưa được thống nhất, là những đồng minh hoặc là nước nằm dưới ô bảo hộ của Mỹ, Trung Quốc khó lòng tiến xa về phía Đông. Hướng Nam ở khu vực Biển Đông do đó trở thành hướng bành trướng trên biển quan trọng nhất hiện nay của Trung Quốc. Trung Quốc cho rằng Biển Đông là con đường biển thông thương và buôn bán quan trọng của Trung Quốc đối với thế giới bên ngoài. Trung Quốc hiện có 39 tuyến hàng hải chính nối Trung Quốc với các nước bên ngoài thì có 29 tuyến đường đi qua Biển Đông, 60% hàng xuất nhập khẩu của Trung Quốc đi qua Biển Đông. Hơn thế nữa, theo quan điểm của Trung Quốc, quần đảo Trường Sa của Việt Nam có trữ lượng dầu khoảng 35 tỷ tấn và đây là nơi đang có sự quay trở lại mạnh mẽ của Mỹ, và các tập đoàn liên doanh dầu mỏ của Nga. Trung Quốc có khả năng bành trướng, lấn chiếm thêm không gian trên Biển Đông làm nguồn cung cấp tài nguyên, đặc biệt là năng lượng như dầu khí, đáp ứng các nhu cầu phát triển trong nước.

Việc khống chế Biển Đông và các con đường huyết mạch của nó không những cho phép Trung Quốc khống chế về mặt chính trị các quốc gia ven biển, mà đồng thời có thể tác động đến lợi ích của các cường quốc, nâng cao vị thế của Trung Quốc. Có nhiều học giả cho rằng Biển Đông đã trở thành nơi thử nghiệm đầu tiên của chính sách vươn lên thành cường quốc thế giới của Trung Quốc.

Một chiến lược phát triển kinh tế của Trung Quốc được phát động năm 1987, trong đó chính sách mở cửa là một bộ phận chủ yếu, nhấn mạnh đến các vùng duyên hải và gia tăng các mối liên kết giữa các vùng đó và thế giới bên ngoài. Năm 1989, Chính phủ tuyên bố bốn đặc khu kinh tế ở bờ biển. Năm 1984, Trung Quốc quyết định thêm 14 thành phố ven biển, tổng cộng tạo ra vào thời đó 20% đầu ra công nghiệp của cả nước. Năm 1985, đảo Hải Nam ở ngoài khơi phía nam đất liền Trung Quốc được tuyên bố là đặc khu kinh tế. Dân số các thành phố ven biển là 200 triệu và dân số các đảo nhỏ hơn của Trung Quốc không kể Đài Loan và Hải Nam là 27 triệu.[2]

Chiến lược phát triển Đại dương của Trung Quốc có nhiều mặt và bao gồm khai thác dầu khí, nghề cá, hàng hải, du lịch, năng lượng thủy triều và bảo vệ môi trường. Năm 1995, tổng giá trị sản phẩm các công nghiệp về biển đạt 220 tỷ nhân dân tệ, năm 1996, Trung Quốc lập các kế hoạch gia tăng mỗi năm từ 11 đến 15% cho đến năm 2000.[3] Tốc độ tăng trưởng hàng năm của công nghiệp về biển từ năm 1990 đến năm 1995 là 22% cao hơn nhiều so với tổng thể nền kinh tế quốc gia[4]. Chính phủ Trung Quốc yêu cầu các công nghiệp về biển phải đóng ngày càng cao vào GDP của cả nước. Về nghiên cứu khoa học biển Trung Quốc có khoảng 1000 viện nghiên cứu về biển sử và sử dụng khoảng 30.000 cán bộ nghiên cứu về biển và đại dương.

Có các quan hệ chiến lược quân sự rõ ràng được xác định trong các ưu tiên quốc gia và mục tiêu phát triển. Thí dụ, các tỉnh đối diện với Đài Loan, đặc biệt là Phúc Kiến, đóng góp một vai trò đáng kể. Hạ Môn, gần đảo Kim Môn do Đài Loan nắm giữ, trở thành một trong 4 Đặc khu kinh tế thành lập năm 1979. Các quan chức tỉnh Phúc Kiến coi sự phát triển của ngư trường, đặc biệt là nuôi trồng thủy sản đại dương, là một trong các triển vọng sáng sủa của họ cùng với sự phát triển của thương mại quốc tế vì tỉnh có nhiều biển hơn đất liền.[5] Cũng như vậy, việc mở rộng các cảng việc mở các cảng ở Hải Nam cho thương mại Việt Nam năm 1996[6] được Trung Quốc sử dụng để ổn định thêm quan hệ với Việt Nam.

Trung Quốc đã thiết lập một hệ thống quản lý biển tổng thể, bao gồm Cơ quan Hành chính đại dương quốc gia (SOA) có trách nhiệm quản lý các ngành và các cơ quan với các trách nhiệm cụ thể tại các vùng và các cấp tỉnh, cơ quan điều phối quan trọng phối hợp khác là Bộ Tài nguyên và Đất đai. Trung Quốc cũng đã thiết lập một hệ thống pháp luật liên quan đến vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, quản lý sử dụng và khai thác biển.

Từ năm 1992 đến năm 2020, Trung Quốc đã cho ra đời nhiều văn kiện luật quan trọng liên quan đến biển, đảo đó là: Luật về Lãnh hải và vùng tiếp giáp, Luật về Vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, Tuyên bố về Đường cơ sở, Luật Môi trường biển, Luật Bảo vệ, khai thác và sử dụng nước biển của Trung Quốc. Đặc biệt Trung Quốc đã phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển quốc tế năm 1982.[7]

Đặc biệt trong thập niên đầu thế kỷ 21, Trung Quốc đang thực thi một chương trình quản lý thống nhất rộng lớn tại khu vực Hạ Môn và Biển Hoa Đông. Đây được coi là chương trình thí điểm để phát triển bền vững các hoạt động khai thác và sử dụng biển. Tác động và hiệu quả của chương trình sẽ được phân tích, đánh giá để cải thiện, chỉnh sửa hoặc nhân rộng phục vụ cho chiến lược dài hạn. Mục tiêu chính là tìm được sự phát triển bền vững giữa kinh tế và môi trường nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững.

Trong các bước tiến gần đây nhất, Trung Quốc đã cho ra đời một loạt văn kiện, chương trình quan trọng. Theo thông báo của người phát ngôn Cơ quan Hành chính đại dương, Trung Quốc vừa cho ra đời kế hoạch tổng thể về phát triển kinh tế biển cho tới năm 2030. Kế hoạch này tập trung vào khai thác nguồn tài nguyên, cải thiện môi trường kinh tế biển và điều chỉnh cơ sở hạ tầng công nghiẹp kinh tế biển để đưa nện kinh tế tới một bước ngoặt đột phá quan trọng.

Đặc biệt theo thông báo của Hội Đồng quốc gia thì công nghiệp kinh tế biển sẽ được ưu tiên hàng đầu. Theo chương trình này, được đề cập rõ ràng là chương trình kinh tế biển, ngành công nghiệp kinh tế biển sẽ cố gắng đạt 50% – 60% tổng GDP của Trung Quốc cho tới năm 2020. Để thực hiện chương trình này, Trung Quốc sẽ phân vùng và xác định 11 khu vực kinh tế trọng điểm để phát triển kinh tế biển, các chính quyền địa phương được trao trách nhiệm phát triển tại địa bàn mình. Đặc biệt chương trình này đặt một số ưu tiên cho việc phát triển vùng kinh tế biển thuộc phía Tây Biển Hoa Đông và tỉnh Hà Bắc thuộc Bắc Trung Quốc.

Trong quan hệ với Việt Nam về giải quyết vấn đề trên biển, ngoài các vấn đề về chủ quyền đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa chưa được giải quyết, Trung Quốc đã ký Hiệp định phân định lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa và Hiệp định hợp tác nghề cá trong vịnh Bắc Bộ ngày 25 tháng 12 năm 2000. Hai Hiệp định này là cơ sở pháp lý quan trọng cho hai quốc gia phát triển nghề cá và các ngành kinh tế liên quan của mình trong vịnh Bắc Bộ.

Việc triển khai sáng kiến Vành đai, Con đường và Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21, cộng với những hành động cụ thể nhằm hiện thực hóa đường lưỡi bò của Trung Quốc, đặc biệt là việc xây dựng các đảo nhân tạo, đưa nhiều lực lượng dưới danh nghĩa nghiên cứu biển vào sâu vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam thời gian vừa qua càng khẳng định mục tiêu chiến lược của Trung Quốc là kiểm soát Biển Đông và vươn ra các vùng biển trên thế giới

Qua nghiên cứu cho thấy trong thời gian gần đây Trung Quốc đã hoàn thành một chiến lược biển tương đối toàn diện, coi đó là một bộ phận của chiến lược quốc gia. Đó là một chiến lược toàn diện nhằm biến Trung Quốc trước hết thành một cường quốc biển trong khu vực, tiến tới đưa Trung Quốc trở thành một cường quốc hàng đầu trên thế giới trong thế kỷ 21.

1.2. Chính sách biển của Nhật Bản

Là quốc gia hải đảo, với đường bờ biển dài và hàng nghìn hòn đảo, phụ thuộc nhiều vào biển để phát triển kinh tế, Nhật Bản rất chú trọng phát triển chính sách biển. Trong các thập niên qua, Nhật Bản trở thành cường quốc số một trong khu vực về phát triển kinh tế biển bởi quốc gia này đã xây dựng và thực thi chiến lược kinh tế biển nhằm khai thác và quản lý các nguồn lực từ biển. Chính sách về biển của Nhật Bản chủ yếu tập trung phát triển tài nguyên biển, kết hợp hài hoà giữa khai thác tài nguyên và bảo vệ môi trường biển; bảo đảm an toàn và an ninh trên biển; tăng cường nghiên cứu khoa học về biển, thúc đầy các hoạt động trong nghiên cứu và phát triển liên quan đến biển, tăng cường thăm dò đại dương ở những vùng có đủ dữ liệu; phát triển hợp lý các ngành kinh tế biển. Trong bối cảnh các nước trên thế giới đều chạy đua, hướng ra biển, lấy biển làm điều kiện sống tất yếu cho sự phát triển của quốc gia, Nhật Bản ngày càng chú trọng tăng cường đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng phục vụ cho kinh tế biển. Nhật Bản là một quốc gia mà lãnh thổ hoàn toàn là một tập hợp của các đảo, biển bao quanh bốn mặt và tách biệt với lục địa. Do là một đất nước nghèo tài nguyên thiên nhiên, sự phát triển của đất nước này phụ thuộc vào hai yếu tố cơ bản đó là: con người và biển. Đây cũng chính là hai ưu thế của Nhật Bản đã giúp cho họ tồn tại và làm nên kỳ tích kinh tế.

Từ thập niên 1960 tới những năm cuối thập niên 2010, Nhật Bản đã rất chú trọng tới việc khai thác và phát triển biển. Nhật Bản đặc biệt chú trọng tới việc nghiên cứu đưa ra một chiến lược biển toàn diện, đề ra phương châm, chính sách và quy hoạch khai thác biển, cố giành vị trí hàng đầu trong cuộc cạnh tranh gay gắt trong khai thác biển hiện đại trên thế giới. Việc nghiên cứu này được thực hiện liên tục theo kiểu cuốn chiếu 3 năm 1 lần. Nghiên cứu một cách khái quát, chiến lược khai thác biển của Nhật Bản bao gồm hai mảng chính là khai thác biên giới mới của biển và khai thác toàn diện nguồn tài nguyên biển toàn cầu.

Nội dung thứ nhất, liên quan tới việc khai thác các tài nguyên thuộc các vùng biển chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Nhật tương tự như là việc khai thác các tài nguyên trên đất liền.

Nội dung thứ hai, được thực hiện bằng ưu thế mạnh của Nhật Bản về mặt công nghệ khai thác hiện đại và nguồn vốn khổng lồ trong việc khai thác các tài nguyên ở biển công và các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền tài phán của các nước khác qua các điều ước quốc tế.

Từ thập niên 1960, Nhật Bản đã rất coi trọng lĩnh vực phát triển trên biển nhằm bảo vệ an ninh và nền kinh tế đồng thời cố gắng giành vị trí hàng đầu trong cuộc chạy đua khai thác biển hiện đại trên thế giới hiện nay. Từ năm 1961, Nhật Bản đã lập ra Hội đồng chuyên môn giúp Chính phủ Nhật định ra chiến lược phát triển trên biển. Có thể thấy, Nhật Bản là một trong những nước quan tâm nhất và làm nhiều việc nhất trong lĩnh vực sử dụng và khai thác biển trên thế giới.

Điểm cơ bản trong chiến lược quốc gia về biển của Nhật Bản là: Bảo vệ các con đường biển huyết mạch, khai thác các nguồn tài nguyên trên vùng biển 200 hải lý của riêng Nhật Bản và tìm cách khai thác nguồn tài nguyên biển ở tất cả các khu vực biển khác trên thế giới. Nhật Bản cũng là nước đi đầu trên thế giới trong lĩnh vực sử dụng không gian sinh tồn trên biển, nghiên cứu và xây dựng các công trình và đảo nhân tạo trên biển một cách thiết thực và có hiệu quả cao. Một trong những trọng tâm của chính sách biển của Nhật Bản trong bối cảnh hiện nay, là tận dụng thế mạnh về công nghệ và kỹ thuật, đi sâu đầu tư nghiên cứu để trở thành nước hàng đầu sản xuất và cung cấp kỷ thuật, máy móc thăm dò khai thác nguồn tài nguyên và năng lượng biển và đại dương.

Biển Đông là con đường biển có tầm quan trọng sống còn đối với nền kinh tế của Nhật Bản. Khoảng từ 50 – 70% dầu nhập khẩu và 45% hàng hoá của Nhật Bản được vận chuyển đi qua Biển Đông. Khu vực Đông Nam Á là thị trường và khu vực ảnh hưởng quan trọng của Nhật Bản. Đây cũng là một trong những vùng biển trên thế giới đang diễn ra sự tranh chấp về chủ quyền biển đảo, đồng thời là địa bàn đang có sự cạnh tranh giữa Nhật Bản và Trung Quốc. Chính vì lẽ đó, Nhật Bản cho rằng khu vực Biển Đông ngày càng có tầm quan trọng sống còn cả về kinh tế lẫn quốc phòng, an ninh của Nhật Bản. Nhật Bản đã ra tuyên bố đòi bảo đảm an ninh cho các con đường biển trong Biển Đông. Nhật Bản đã quan tâm đến việc giữ gìn hoà bình và ổn định ở khu vực Biển Đông và xây dựng các cơ chế nhằm tăng cường ảnh hưởng, ngăn chặn và hạn chế tham vọng và sự bành trướng của Trung Quốc trên Biển Đông và trong khu vực, tham gia vào thị trường thăm dò, khai thác biển ở Biển Đông.

Về phương diện quân sự, hải quân nhật là một lực lượng hải quân mạnh nhất trong khu vực Đông Á. Nhật Bản có sự hợp tác chặt chẽ với Mỹ trong khuôn khổ cam kết phòng thủ chung đang được tăng cường, muốn duy trì lực lượng Mỹ trong khu vực Đông Nam Á, kể cả trên Biển Đông.[8]

Về chiến lược tổng thể, Nhật Bản đã tập trung rất nhiều vào các chương trình môi trường, bao gồm các Chính sách về môi trường tự nhiên và các Chính sách về đa dạng sinh học. Đặc biệt Nhật Bản đã có các chính sách tương đối tiên tiến về phát triển cảng biển kết hợp với bảo vệ môi trường.

Chiến lược quốc gia về biển của Nhật Bản được thể hiện đậm nét qua các văn kiện quan trọng đó là: Chiến lược phát triển cảng dài hạn, Chiến lược bảo vệ ven bờ dài hạn, Chương trình 7 năm bảo vệ và quản lý môi trường biển, Kế hoạch Phát triển tổng thể quốc gia, Chính sách phát triển công nghiệp thủy sản.[9]

1.3. Chính sách biển của Mỹ

Mỹ là một quốc gia có diện tích đất liền rộng lớn tới 12.347.654 km² nhưng cũng là một quốc gia ven biển lớn của thế giới, với đường bờ biển dài 22.748 km dọc theo bờ của hai đại dương là Đại Tây Dương và Thái Bình Dương, trong đó có 4 nhóm đảo ở Đại Tây Dương và 9 nhóm đảo ở Thái Bình Dương. Từ năm 1789, Mỹ bắt đầu phát triển và trở thành cường quốc trên thế giới. Hai cuộc thế chiến đã nhấn mạnh tầm quan trọng của biển đối với nền quốc phòng của Mỹ. Vào những năm 1960, dân chúng Mỹ bắt đầu nhận thức thêm những giá trị mới của các vùng biển bao quanh nước Mỹ, có 90% hàng hoá của Mỹ giao lưu bằng đường biển, hàng năm Mỹ đánh bắt và đưa vào bờ khoảng 2,5 triệu tấn cá. Khu vực biển Đông Á – Thái Bình Dương đang trở thành một trong những trọng tâm hàng đầu trong chiến lược toàn cầu, hội tụ các lợi ích sống còn về kinh tế và chiến lược của Mỹ, bởi: (i). Vùng biển này nối liền Thái Bình Dương – Ấn Độ Dương, châu Âu – châu Á và Trung Đông – Đông Á. (ii). Đây là nơi chu chuyển lượng vận tải thương mại lớn của thế giới chiếm 45%, riêng khu vực Biển Đông với lượng hàng hóa trị giá 5.000 tỷ USD được lưu thông hằng năm thì 1/5 là hàng hóa của Mỹ. (iii). Đây là nơi mà Mỹ có các mục tiêu an ninh quan trọng. Do vậy, lợi ích của Mỹ là bảo đảm quyền tự do hàng hải, hàng không cả khu vực biển Hoa Đông và Biển Đông – những bản lề liên kết Đông Bắc Á và Đông Nam Á, rộng hơn là cả giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Đây cũng là những địa bàn trực tiếp tác động đến chủ trương chuyển trọng tâm chiến lược sang khu vực châu Á – Thái Bình Dương của Mỹ. Tiếp cận các vùng biển này là một bảo đảm cho khả năng triển khai sức mạnh quân sự của Mỹ trên toàn thế giới. Chính vì vậy, Mỹ đã xây dựng chiến lược biển nhằm tạo ảnh hưởng và quyền lực của mình trên các vùng biển này.

Mỹ cũng là một quốc gia điển hình cho chính sách hai mặt đối với biển và đại dương: Một mặt, với tư cách là một cường quốc trên biển và trên thế giới, Mỹ quan tâm đến việc duy trì khái niệm tự do biển cả, đặc biệt là tự do hàng hải quốc tế, chống lại việc mở rộng chủ quyền của quốc gia ven biển để có thể tự do thao túng. Ví dụ, một trong những nhiệm vụ của hải quân Mỹ trong những năm 1970 là duy trì sự có mặt của hải quân Mỹ ở nhiều khu vực trên thế giới để hỗ trợ cho các thay đổi chính trị, sử dụng sức mạnh để kiểm soát trên biển, đặc biệt là những con đường biển có tính chất sống còn đối với đồng minh của Mỹ.

Mặt khác, với tư cách là một quốc gia ven biển khổng lồ, Mỹ quan tâm đến việc bảo vệ và khai thác nguồn tài nguyên trong các vùng biển kế cận của nước Mỹ. Ví dụ, năm 1945, Mỹ là nước đầu tiên ra hai tuyên bố về vùng bảo tồn nghề cá và về quyền chủ quyền của Mỹ đối với tài nguyên của thềm lục địa kế cận của nước Mỹ, khởi đầu cho quá trình biến đổi về địa chính trị trên biển và đại dương trên thế giới. Tuy nhiên, một số học giả của Mỹ cho rằng, cho đến năm 1967, Mỹ mới có chính sách quân sự trên biển, nhưng chưa có chính sách quốc gia tổng hợp về biển.

Là một cường quốc về biển và để thực hiện được chiến lược toàn cầu của mình, Mỹ đã có một chiến lược rất đặc biệt đó là xây dựng một lực lượng hải quân hùng hậu, có tính chất toàn cầu và một đội tàu buôn mạnh, có sức cạnh tranh rất lớn trên thị trường tàu thuyền quốc tế. Bên cạnh đó, Mỹ cũng đạt được những thành tựu đáng kể trong việc khai thác các tài nguyên của biển dựa trên nền công nghiệp hiện đại và nguồn vốn đầu tư lớn.

Hiện nay, Mỹ tiếp tục phát triển những mục tiêu trong quá trình xây dựng chính sách quốc gia về biển đó là: Khai thác, bảo vệ, quản lý biển và tài nguyên ven biển, phục vụ các ngành khai thác biển và phát triển công nghệ biển tiên tiến. Các yếu tố cơ bản trong chính sách quốc gia của Mỹ hiện nay bao gồm: An ninh và quốc phòng trên biển, giao thông vận tải và thương mại trên biển, phát triển nghề cá, khai thác tài nguyên khoáng sản và năng lượng, bảo vệ môi trường và kiểm soát ô nhiễm biển.

Để triển khai các yếu tố trong chính sách biển của mình, Mỹ đã đầu tư xây dựng một lực lượng hải quân hùng mạnh, trên thế giới hiện nay có 20 chiếc hàng không mẫu hạm, riêng Mỹ đã chiếm 11 chiếc, chiếm số lượng hơn 1/2 so với toàn thế giới, tính đến tháng 12 năm 2011. Bên cạnh đó, Mỹ cũng đầu tư một đội tàu buôn hùng hậu, phát triển mạnh mẽ khoa học và kỹ thuật biển, tăng cường khả năng và công tác khai thác tài nguyên biển, đóng một vai trò quan trọng trong việc xây dựng trật tự pháp lý quốc tế và trật tự kinh tế thế giới trên biển, đặc biệt là tự do hàng hải và chế độ khai thác tài nguyên khoáng sản vùng đáy biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia.

Về chính sách tổng thể, Mỹ đã ban hành Luật Đại Dương vào tháng 8 năm 2000, đây là một bộ luật tương đối hoàn chỉnh và tiên tiến, điều chỉnh các vấn đề liên quan đến sử dụng và khai thác đại dương. Mỹ hiện nay là quốc gia duy nhất trong nhóm các nước công nghiệp phát triển – G7 chưa phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982.

1.4. Chính sách biển của Liên Bang Nga

Nga là một quốc gia có vùng biển rộng lớn, bởi vậy trong quá trình phát triển chiến lược quốc gia về biển Nga luôn chú trọng đến những quy phạm pháp lý quốc tế, quy định của luật biển quốc tế hiện đại. Đồng thời trong quá trình hoạch định chính sách quốc gia về biển, Liên Bang Nga luôn chú trọng đến hệ thống, sử dụng cách tiếp cận ngành, trong đó Chính phủ khẳng định vai trò chính của các bộ như: Bộ Tài nguyên thiên nhiên và Môi trường, Hội đồng Thủy sản Liên bang. Do đặc trưng thể chế và địa lý, quyền lực được trao cho các cơ quan địa phương quản lý.

Nhằm khôi phục và duy trì vị thế cường quốc biển của Nga trên phạm vi toàn thế giới, Nga đã công bố học thuyết biển mới vào năm 2015. Theo đó, nội dung của Học thuyết bao gồm: Phát triển vận tải; khai thác và bảo vệ tài nguyên đại dương; tiếp tục nghiên cứu khoa học biển; tiếp tục duy trì hoạt động của hải quân. Các nội dung này thể hiện chủ trương khôi phục và duy trì vị thế cường quốc biển của Nga trên phạm vi thế giới.

Học thuyết biển mới của Nga xác định các hướng chiến lược trọng tâm mà ở đó Nga sẽ củng cố sức mạnh. Một là, khu vực Biển Đen, nơi Nga sẽ phát triển lực lượng Hạm đội Biển Đen, ngăn chặn sự mở rộng của NATO áp sát biên giới Nga; Hai là, khu vực Bắc Cực với tiềm năng dồi dào, buộc Nga phải có những điều chỉnh về chiến lược và tập trung lực lượng để khai thác phục vụ lợi ích quốc gia Nga; Ba là, khu vực châu Á – Thái Bình Dương, đặc biệt là Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương, khu vực hội tụ các đại dương lớn và quan trọng của thế giới, bảo đảm lợi ích, mục tiêu phát triển và an ninh của Nga. Theo đánh giá của các nhà phân tích, việc Nga công bố chiến lược biển mới ngay sau khi Mỹ thông qua một loạt văn kiện chiến lược quan trọng về hàng hải, như chiến lược sức mạnh trên biển, chiến lược an ninh hàng hải, chuyển trọng tâm sang khu vực châu Á – Thái Bình Dương cho thấy Nga bắt đầu tham gia một cuộc cạnh tranh chiến lược rộng lớn với Mỹ trong việc mở rộng tầm ảnh hưởng và duy trì vị thế cường quốc biển hàng đầu thế giới.

Sức mạnh kinh tế được tập trung vào giao thông vận tải biển, thủy sản và khai thác tài nguyên thiên nhiên. Nga là quốc gia đầu tiên đệ trình ranh giới ngoài thềm lục địa tới Liên hợp quốc theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982.

Với điều kiện địa lý thuận tiện cho việc phát triển toàn diện về kinh tế biển, trong thời gian qua Nga đã thiết lập các hiệp ước song phương với những quốc gia có vùng biển tiếp liền với Nga. Hiện nay, Nga là thành viên của một loạt thoả thuận song phương về biển với các nước láng giềng và một số quốc gia khác trên thế giới, theo các nguyên tắc về kế thừa quốc gia. Bên cạnh đó, cũng giống như các nước lớn khác, Nga cũng tham gia vào nhiều chương trình hợp tác quốc tế về biển.

1.5. Chính sách biển của Canada

Canada là một trong những quốc gia có bờ biển dài trên thế giới, với một vùng đặc quyền kin tế rộng 4,7 triệu km² và có diện tích thềm lục địa rất lớn. Ngành kinh tế biển được Canada đặc biệt chú trọng, phát triển nhất là nghề đánh bắt cá ngoài khơi kết hợp với nuôi trồng thủy sản. Tiếp theo là các ngành thăm dò khai thác dầu khí và tài nguyên khoáng sản, du lịch biển, vận tải biển, ngành công nghiệp đóng tàu và các công trình biển.

Khai thác biển không những chỉ làm giàu có và phát triển các khu vực ven biển mà còn tạo điều kiện tốt cho việc phát triển các ngành công nghiệp khác. Mục đích chiến lược khai thác biển của Canada là tăng cường các ngành nghề biển, điều hoà và hợp tác xây dựng mối quan hệ khăng khít giữa khoa học biển với các ngành công nghiệp biển, xây dựng cơ chế phát triển biển hợp lý, thúc đẩy việc khai thác biển một cách hài hoà bền vững.

Về chiến lược tổng thể, cũng như Mỹ, Canada đã ban hành một văn kiện tổng thể rất quan trọng là Luật Đại dương Canada vào năm 1997. Đây được xem là một văn kiện khung mang tính hiến pháp cho các hoạt động khai thác và sử dụng biển. Văn kiện này nhấn mạnh các chương trình phát triển biển của Canada, khẳng định các vùng tài phán và trao quyền cho Bộ Nghề cá và Đại dương là cơ quan điều phối các hoạt động khai thác và sử dụng biển. Để quản lý tổng thể, Canada đã chọn cách tiếp cận tập trung quyền lực vào một cơ quan điều phối ở Trung ương thay vì việc thiết lập cơ quan mới hoặc cơ quan liên bộ để điều phối các hoạt động liên quan đến việc khai thác và sử dụng biển.

Một trong những văn kiện quan trọng theo sau Luật Đại dương là Chiến lược phát triển đại dương được thông qua vào năm 2001. Chiến lược này bao gồm những nội dung chính cơ bản đó là: Rà soát lại các hoạt động đã được tiến hành để có các chính sách cụ thể của ngành, tăng cường các chương trình đào tạo và nâng cao năng lực quản lý của chuyên gia, giảm thiểu tác động của con người tới môi trường sinh thái biển, trao các quyền cụ thể cho các cơ quan và các vùng, lãnh thổ. Đồng thời tăng cường sức mạnh kinh tế và thủy sản, nghiên cứu khoa học và chuyển giao công nghệ, thiết lập một cơ chế phối hợp tổng thể.[10]

Bên cạnh đó, Canada còn tham gia vào các hoạt động của các tổ chức quốc tế, hiện nay, Canada đang tiến hành thực hiện chương trình hợp tác nghiên cứu khoa học với các nước ASEAN (CPMS – ASEAN). Về khuôn khổ pháp lý quốc tế, Canada đã phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về luật biển năm 1982 vào tháng 11 năm 2003. Ngoài ra, Canada còn là thành viên của nhiều công ước song phương và đa phương và các chương trình hợp tác khác về biển đối với một số quốc gia trên thế giới.

1.6. Chính sách về biển của Australia

Cũng như các nước phát triển khác, Australia đã dành những nỗ lực to lớn trong việc ứng dụng khoa học kỹ thuật để phát triển kinh tế, đặc biệt là kinh tế biển. Các mục tiêu cơ bản được quy định trong chính sách quốc gia về khoa học biển đó là: Tạo sự liên kết giữa các ngành, đào tạo các chuyên gia chất lượng cao, tăng cường ngân sách và tài trợ cho nghiên cứu khoa học, kiểm soát hiệu quả ô nhiễm biển, tăng cường số tàu nghiên cứu khoa học và thu hút các tàu nước ngoài hiệp đồng với Australia về nghiên cứu khoa học biển, mục đích để trao đổi cơ sở dữ liệu; đồng thời tiến hành xây dựng thêm các đài, trạm nghiên cứu khoa học.[11]

Qua nghiên cứu chó thấy, về chiến lược tổng thể, Australia đã thông qua Chính sách quốc gia về đại dương vào năm 1998. Đây là văn kiện rất tổng hợp và được xem là văn bản khung mang tính hiến pháp cho việc thực thi các hoạt động liên quan đến khai thác và sử dụng biển. Các vấn đề đặc biệt quan tâm là phân vùng tài phán, bảo vệ môi trường và các ưu tiên phát triển kinh tế, đặc biệt là phát triển công nghiệp biển dựa trên sự phát triển của khoa học kỹ thuật. Các chiến lược kinh tế được Australia nhấn mạnh bao gồm: Phát triển công nghiệp biển, trong đó chú trọng công nghiệp đóng tàu, đây là lĩnh vực giữ vai trò quan trọng để Australia khẳng định lợi thế của mình trong quá trình thực hiện chiến lược biển quốc gia. Đẩy nhanh công tác phát triển khai thác thủy sản, đây là lĩnh vực đem lại doanh thu lớn cho Australia trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực. Tiến hành đầu tư vào lĩnh vực khai khoáng và dầu khí ngoài khơi[12].

Một cơ chế thể hiện trong chính sách đại dương quốc gia năm 1998 đã được thiết lập có hệ thống. Hệ thống này bao gồm: Một hội đồng chỉ đạo liên bộ, các nhóm tư vấn quốc gia, các Uỷ ban thường trực khu vực, văn phòng đại dương quốc gia đặt tại Bộ Môi trường. Trong thời gian gần đây, Bộ trưởng Công nghiệp biển Liên bang đã ra một tuyên bố kêu gọi phát triển ngành công nghiệp biển của đất nước này trong 10 năm tới để đạt gấp đôi sản lượng hiện hiện nay của Australia.

2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình hoạch định chính sách quốc gia về biển

Nghiên cứu chính sách về biển của một số nước có nền khoa học biển cho thấy ngoài các vấn đề liên quan đến chính trị, an ninh, chủ quyền, hầu hết các quốc gia đều tập trung vào các nỗ lực vào việc ban hành các chính sách phát triển kinh tế của mình. Dưới đây là một số kinh nghiệm để Việt Nam tham khảo, tiếp thu những thành tựu tiến bộ về triển khai thực hiện chính sách quốc gia về biển trong bối cảnh hiện nay:

1. Đảm bảo một khung pháp lý quốc nội, xây dựng hệ thống quy phạm pháp lý quốc tế về biển một cách có hệ thống, phân định ranh giới cụ thể. Cố gắng giải quyết các xung đột lãnh thổ trên biển để đảm bảo một hàng rào phát triển kinh tế. Điều này dễ nhận thấy qua các thoả thuận về phân định biên giới với các quốc gia hữu quan. Đặc biệt một số nước đã ban hành được các bộ luật khung như Luật Đại dương hay Luật Các vùng biển với tư cách là một văn kiện tổng thể.

2. Luôn có một kế hoạch tổng thể mang tính quốc gia, trong từng giai đoạn cụ thể phù hợp với hoàn cảnh của từng quốc gia. Tập trung vào các mũi nhọn kinh tế biển trong các ngành và các khu vực cụ thể như: Lĩnh vực dầu khí, cảng biển, vận tải biển, du lịch biển đảo v.v… Đặc biệt, một số quốc gia đã tập trung các ưu tiên cho các vùng, khu vực cụ thể như: Trung Quốc đã tập trung đầu tư vào các đặc khu, vùng kinh tế, Australia tập trung vào lĩnh vực phát triển nguồn lợi thủy sản, đóng tàu biển.

3. Luôn coi trọng vấn đề hợp tác đảm môi trường hòa bình, hợp tác quốc phòng, an ninh đối với các quốc gia nằm trong các vùng biển tiếp giáp, hoặc khu vực vùng biển có sự chồng lấn của nhiều bên.

4. Mục tiêu kinh tế luôn được các quốc gia đặt bên cạnh chiến lược về môi trường, đặc biệt đối với các quốc gia có nền kinh tế ổn định thì cán cân giữa môi trường và kinh tế càng cân bằng và các yêu cầu về bảo tồn môi trường càng được ưu tiên. Trong việc quy hoạch chính sách tổng thể, một văn kiện quốc tế luôn được lưu ý đối với các nhà hoạch định chính sách của các nước là Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển quốc tế năm 1982.

Về phương pháp luận chính sách tổng thể, các nước đều đã từng bước xây dựng hệ thống quản lý biển tổng hợp – ICZM – Integrate Coastal Zone Management, qua các chính sách chung hoặc các chương trình thử nghiệm trong đó yêu cầu về khai thác và sử dụng biển bền vũng được đặt ra như một mục tiêu quan trọng.

5. Đi đôi với chiến lược tổng thể là việc thiết lập một hoặc một số cơ quan điều phối chung mang tính quốc gia các hoạt động khai thác và sử dụng biển. Một số quốc gia đã mạnh dạn áp dụng mô hình đồng quản lý ví dụ: Nga hoặc Australia trong đó tăng cường quyền lực và tài nguyên cho các cộng đồng ven biển. Điều này đồng nghĩa với việc tăng trách nhiệm cho các địa phương và trên cơ sở đó phát huy tính chủ động của ngành tại địa phương và tạo nên sự liên kết khu vực.

6. Thiết lập các chương trình, dự án thử nghiệm với mục tiêu phân tích kết quả và bổ sung các kiến nghị, nhân rộng. Australia đã tiến hành xây dựng chương trình kinh tế biển tại một số khu vực hoặc áp dụng mô hình quản lý biển bền vững, mở rộng khu vực khai thác kinh tế biển. Về phạm vi phát triển, các quốc gia luôn có xu hướng kết hợp hai phạm vi khai thác, sử dụng là vừa cố định và mở. Có nghĩa là một mặt khai thác và sử dụng tài nguyên tại các vùng biển thuộc quyền tài phán của mình, một mặt tìm cách mở rộng phạm vi khai thác vượt quá các ranh giới trong khu vực tiếp giáp với vùng biển quốc tế. Có thể dễ dàng nhận thấy cách tiếp cận này của Nga, Nhật Bản, Mỹ. Về mặt phương pháp luận, đây là phương thức mang tính dự liệu của các quốc gia khi mà các tài nguyên được sử dụng và khai thác “mở” nguồn tài nguyên tại vùng biển khai thác đó chưa thuộc của ai, chưa được phân định rõ ràng, khu vực chồng lấn có thoả thuận khai thác chung hoặc các vùng biển quốc tế.

Trung tá, TS. Nguyễn Thanh Minh hiện công tác tại Bộ Tư lệnh Cảnh sát biển Việt Nam.

---

[1] Asia Week, ngày 12 tháng 4 năm 1996 dẫn lời của Viện nghiên cứu Chiến lược quốc tế Luân Đôn: Mục tiêu của Trung Quốc là có một lực lượng hai quân đại dương vào năm 2010 và một hạm đội mang tầm cỡ thế giới vào năm 2050.

[2] Chen Degong, Trung Quốc và Luật Biển, Occasional Paper, Chương trình Đông Bắc Á, Trường Đại học Quốc gia Australia. Canberra, tr 8-13.

[3] Tân Hoa xã, ngày 26 tháng 9 năm 1996, đăng trong FBIS – CIH -96-188, ngày 27 tháng 9 năm 1996.

[4] Tân Hoa xã, ngày 16 tháng 11 năm 1996, đăng trong FBIS – CIH-96-188, ngày 19 tháng 11 năm 1996.

[5] Wu Guinan, Cục trưởng Cục nghiên cứu thuộc Uỷ ban tỉnh Phúc Kiến về quan hệ kinh tế đối ngoại và thương mại, South China Morning Post,ngày 14 tháng 5 năm 1996.

[6] Tân Hoa xã, ngày 8 tháng 1 năm 1997, đăng trong FBIS-CIH-97-005, ngày 9 tháng 1 năm 1997: “Trung Quốc: Hợp tác quốc tế ở vịnh Bắc Bộ được ghi nhận.

[7] Báo cáo tổng hợp của Chương trình môi trường biển khu vực Đông Á (PEMSEA), tháng 11 năm 2002.

[8] Xem thêm Nguyễn Đình Luân: Đôi nét về địa – chính trị ở châu Á sau chiến tranh lạnh. Tạp chí Nghiên cứu quốc tế. Số 2 (17) tháng 4 năm 1997.

[9] APEC – Oceans Governmance. Báo cáo của Chương trình MRC 01/2002. Trung tâm Chính sách biển. ĐHTH Wollonggong.

[10] APEC – Oceans Governmance. Báo cáo của Chương trình MRC 01/2002. Trung tâm Chính sách biển. ĐHTH Wollonggong.

[11] Báo cáo Tổng hợp của Hiệp hội KHKT biển Australia, 2003.

[12] Văn phòng Đại dương quốc gia. Australia^,s Oceans Policy. ISBN 0 642 54580 4.