Nguồn: Kristen Hopewell, “The World Is Abandoning the WTO,” Foreign Affairs, 07/10/2024
Biên dịch: Nguyễn Thị Kim Phụng
Và Mỹ và Trung Quốc đang dẫn đầu xu hướng này.
Trong hơn 75 năm, hệ thống thương mại đa phương đã giúp đảm bảo sự ổn định và trật tự của nền kinh tế toàn cầu. Hiệp định Chung về Thuế quan và Thương mại, cùng tổ chức kế nhiệm nó, Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), đã giúp các quốc gia hợp tác cùng nhau để hạ thấp thuế quan và các rào cản thương mại khác, thúc đẩy hội nhập kinh tế toàn cầu, và thiết lập các quy tắc để quản lý thương mại. Hệ thống này đã chứng minh được tính hiệu quả phi thường và thúc đẩy một kỷ nguyên thịnh vượng toàn cầu chưa từng có.
Nhưng giờ đây, trật tự thương mại tự do này đang trong cơn khủng hoảng. Hợp tác quốc tế về thương mại gần như đã bị phá vỡ. Mỹ, nhà vô địch lâu năm của thị trường mở, đã từ bỏ cam kết đối với thương mại tự do, hợp tác đa phương, và tôn trọng pháp quyền. Bằng cách áp thuế và cung cấp trợ cấp khổng lồ cho nhiều ngành công nghiệp, Washington đã công khai vi phạm các quy tắc và nguyên tắc của WTO. Trung Quốc cũng đã bóp méo và ngày càng biến thương mại thành vũ khí thông qua việc sử dụng các biện pháp trợ cấp và cưỡng ép kinh tế của riêng mình. Để tránh bị trừng phạt vì những hành vi vi phạm, Mỹ cũng đã làm tê liệt cơ chế thực thi của hệ thống hiện tại, theo đó dẫn đến nguy cơ làm tan rã hoàn toàn trật tự thương mại.
Bất chấp nỗ lực của nhiều quốc gia nhằm duy trì chủ nghĩa đa phương và bảo vệ trật tự thương mại dựa trên luật lệ, các quốc gia khác – bao gồm một số nền kinh tế mới nổi lớn như Ấn Độ và Indonesia – đã làm suy yếu nỗ lực đó bằng cách ngăn chặn các cuộc đàm phán thương mại và cản trở việc thực thi các quy tắc thương mại toàn cầu. Nếu không thể ban hành và thực thi các quy tắc một cách hiệu quả, hệ thống thương mại sẽ rơi vào tình trạng hỗn loạn – thay thế sự trật tự và ổn định vốn là nền tảng cho sự thịnh vượng và hòa bình toàn cầu trong 75 năm qua bằng sự hỗn loạn và xung đột.
TRỢ CẤP NGHỀ CÁ
Mục đích chính của WTO là tạo ra và thực thi các quy tắc quản lý thương mại quốc tế, chủ yếu bằng cách tạo điều kiện thuận lợi cho các cuộc đàm phán giữa các thành viên. Nhưng trong 15 năm qua, các cuộc đàm phán của WTO thường xuyên rơi vào bế tắc, minh chứng rõ nhất là thất bại của Vòng đàm phán Doha, vốn được phát động vào năm 2001 để hạ thấp các rào cản thương mại trên toàn thế giới. Doha sụp đổ phần lớn là do xung đột giữa Trung Quốc và Mỹ, khi Bắc Kinh từ chối giảm thuế trong các lĩnh vực như nông nghiệp, hóa chất, và máy móc công nghiệp nếu Mỹ không chịu cắt giảm trợ cấp nông nghiệp nhiều hơn. Việc khôi phục lại các cuộc đàm phán của WTO là cần thiết để duy trì hợp tác quốc tế về thương mại và đảm bảo rằng các quy tắc toàn cầu về thương mại theo kịp những thách thức mới mà nền kinh tế toàn cầu phải đối mặt. Một phép thử quan trọng đối với quyết tâm của cộng đồng quốc tế về việc khôi phục các quy tắc thương mại toàn cầu sẽ là các cuộc đàm phán hiện tại của WTO về trợ cấp đánh bắt cá.
Các khoản trợ cấp do chính phủ quốc gia cung cấp cho nghề cá đã dẫn đến một cuộc khủng hoảng đánh bắt quá mức. 90% trữ lượng cá toàn cầu đã bị khai thác hoàn toàn, khai thác quá mức, hoặc thậm chí cạn kiệt. Vì nhiều nước đang phát triển phụ thuộc rất nhiều vào nghề cá để đảm bảo an ninh lương thực, sinh kế, và xuất khẩu, nên họ rất dễ bị tổn thương trước tình trạng trữ lượng cá giảm mạnh, và do đó đã ủng hộ các quy tắc chặt chẽ hơn về trợ cấp nghề cá. Vì vậy, một thỏa thuận của WTO nhằm hạn chế các khoản trợ cấp có hại này sẽ đại diện cho một chiến thắng cho thương mại, phát triển, và môi trường.
Vào năm 2022, WTO đã đạt được một thỏa thuận sơ bộ nhằm cấm trợ cấp cho các hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý, đánh bắt các loại cá đang cạn kiệt, và đánh bắt cá trên vùng biển quốc tế không được quản lý. Tuy nhiên, các khoản trợ cấp này chỉ chiếm một phần rất nhỏ trong tổng số các khoản trợ cấp có hại cho nghề cá. Việc thực sự giải quyết các khoản trợ cấp khuyến khích tình trạng đánh bắt quá mức (overcapacity and overfishing) – quá nhiều tàu đánh bắt quá nhiều cá – đã được để lại cho một cuộc họp cấp cao của WTO vào tháng 2/2024. Cuộc họp này suýt chút nữa đã tạo ra một hiệp ước mang tính bước ngoặt nhằm hạn chế các khoản trợ cấp như vậy, nhưng Ấn Độ đã ngăn chặn thỏa thuận bằng cách khăng khăng đòi thông qua các miễn trừ toàn diện khiến hiệp ước trở nên vô nghĩa. Ấn Độ là quốc gia duy nhất phản đối thỏa thuận này, nhưng vì các quy tắc của WTO yêu cầu phải có sự đồng thuận, nên đàm phán đã sụp đổ.
Đứng trước thách thức của việc đảm bảo sự đồng thuận, các quốc gia đã tìm cách khôi phục chức năng đàm phán của WTO thông qua các thỏa thuận đa phương hẹp (plurilateral), vốn mang tính tùy chọn và chỉ áp dụng cho những thành viên WTO chọn ký kết các thỏa thuận này, thay vì các thỏa thuận đa phương truyền thống ràng buộc toàn bộ thành viên. Một thỏa thuận đa phương hẹp như vậy đã được 128 quốc gia WTO ký vào năm 2024, nhằm mục đích tạo điều kiện thuận lợi hơn cho đầu tư trực tiếp nước ngoài, chẳng hạn bằng cách hợp lý hóa các quy trình cấp phép hành chính cho các nhà đầu tư.
Thỏa thuận này dự kiến sẽ tạo ra những lợi ích kinh tế toàn cầu đáng kể, phần lớn trong số đó sẽ thuộc về các nước có thu nhập thấp và trung bình. Những người ủng hộ coi đây là một phương tiện quan trọng để các nước đang phát triển có thể giành được một phần lớn hơn trong đầu tư trực tiếp nước ngoài toàn cầu, và giải quyết những vùng trũng đầu tư đáng kể ở các nước đó. Tuy nhiên, để nó chính thức có hiệu lực, thỏa thuận này phải được đưa vào cấu trúc pháp lý của WTO – một kỳ tích đòi hỏi sự đồng ý của toàn bộ thành viên. Bước cuối cùng của quá trình này đã bị ba quốc gia – Ấn Độ, Nam Phi, và Thổ Nhĩ Kỳ – phản đối về nguyên tắc đối với khái niệm về các thỏa thuận đa phương hẹp (thay vì đa phương) trong WTO.
Việc chỉ một vài quốc gia cũng có thể ngăn chặn nỗ lực đàm phán đã khiến các quốc gia thành viên vô cùng thất vọng. Trái ngược với đường phân chia Bắc-Nam thường đặc trưng cho chính trị thương mại toàn cầu trong quá khứ, trong cả hai trường hợp trợ cấp đánh bắt cá và thỏa thuận liên quan đến đầu tư nước ngoài, các nước đang phát triển lại đối đầu với nhau. Trong một phát biểu thẳng thắn khác thường, Tổng giám đốc WTO Ngozi Okonjo-Iweala đã lên án những quốc gia áp dụng cái mà bà gọi là lập trường đàm phán “thua-thua” và theo đó gây tổn hại cho tổ chức bằng cách ngăn cản đạt được thỏa thuận.
KHÁNG CÁO VỚI HƯ KHÔNG
Mối đe dọa lớn nhất và cấp bách nhất đối với trật tự thương mại tự do xuất phát từ sự suy yếu của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Hệ thống giải quyết tranh chấp thương mại của WTO là điều cần thiết để thực thi các quy tắc thương mại toàn cầu và nó có tỷ lệ tuân thủ rất cao. Nếu một quốc gia bị phát hiện vi phạm các quy tắc của WTO, quốc gia đó phải dừng biện pháp vi phạm hoặc bồi thường tương xứng; nếu không làm vậy, các quốc gia bị ảnh hưởng được pháp luật cho phép trả đũa.
Tuy nhiên, trong những năm gần đây, Mỹ đã thực hiện những bước đi có chủ đích nhằm vô hiệu hóa cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, để Washington có thể theo đuổi các chính sách vi phạm các quy tắc của WTO mà không bị trừng phạt. Kể từ chính quyền của Tổng thống Donald Trump, Mỹ đã chặn mọi cuộc bổ nhiệm nhân sự vào Tòa Phúc thẩm WTO, một nhóm gồm bảy thẩm phán thụ lý các kháng cáo liên quan đến các phán quyết của WTO đối với các tranh chấp. Vì không có thẩm phán thụ lý kháng cáo, cơ quan này đã không thể hoạt động kể từ năm 2019. Do đó, bất kỳ quốc gia nào chịu sự trừng phạt của phán quyết WTO đều chỉ cần kháng cáo và trì hoãn việc thực thi pháp luật vô thời hạn. Điều này được gọi là kháng cáo “với hư không” (appealing into the void). Nếu không có hệ thống giải quyết tranh chấp để đảm bảo việc thực thi các quy tắc của WTO, toàn bộ hệ thống thương mại sẽ đứng trước nguy cơ sụp đổ.
Mỹ hiện là nước có nhiều kháng cáo “hư không” lớn nhất, chiếm 38%. Bất chấp việc những cam kết ủng hộ hợp tác quốc tế và pháp quyền, chính quyền Biden vẫn tiếp tục vi phạm trắng trợn các quy tắc của WTO trong khi từ chối khôi phục hoạt động của Tòa Phúc thẩm, cho phép Washington chặn các phán quyết chống lại thuế quan và trợ cấp bất hợp pháp của WTO bằng cách kháng cáo với hư không.
Ngày càng có nhiều quốc gia khác bắt chước hành động của Mỹ, lợi dụng việc thiếu Tòa Phúc thẩm để công khai thách thức các quy tắc của WTO. Ví dụ, Indonesia đã áp đặt lệnh cấm xuất khẩu niken thô, một thành phần chính trong thép không gỉ và pin xe điện. Lệnh cấm này gây tổn hại cho các công ty và ngành công nghiệp nước ngoài vì nó cắt nguồn cung quặng niken của họ một cách bất hợp pháp. Indonesia hiện kiểm soát hơn một nửa nguồn cung niken của thế giới, và bằng cách cấm xuất khẩu niken, mục đích của họ là buộc các công ty chế biến niken phải chuyển đến Indonesia. Năm 2022, EU đã thành công khiếu nại lệnh cấm của Indonesia tại WTO. Hội đồng giải quyết tranh chấp của WTO sau đó ra lệnh cho Indonesia gỡ bỏ các hạn chế xuất khẩu, nhưng Indonesia đã kháng cáo hư không để chặn phán quyết. Thay vì hủy bỏ lệnh cấm xuất khẩu, Indonesia giờ đây còn mở rộng lệnh cấm sang các khoáng sản chưa qua chế biến khác.
Ấn Độ cũng đang hành xử tương tự. Nhằm bắt chước mô hình phát triển của Trung Quốc, Ấn Độ đã đưa ra một hệ thống trợ cấp sâu rộng gắn với “các đặc khu kinh tế” để thúc đẩy xuất khẩu của mình. Kết quả là, ngành công nghiệp thép và dược phẩm của Mỹ đã bị nhấn chìm bởi một làn sóng hàng nhập khẩu giá rẻ được trợ cấp từ Ấn Độ. Mỹ đã đệ đơn kiện lên WTO để phản đối các khoản trợ cấp và đã thắng kiện. Hội đồng phán quyết rằng các khoản trợ cấp của Ấn Độ đã vi phạm các quy tắc của WTO và phải bị xóa bỏ. Washington ban đầu đã ăn mừng phán quyết này, gọi nó là “một chiến thắng vang dội cho Mỹ,” nói rằng các công cụ thực thi của WTO sẽ đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho người lao động Mỹ. Nhưng Ấn Độ đã hủy bỏ phán quyết này ngay sau đó, chỉ đơn giản bằng cách kháng cáo hư không.
Đây không phải là những trường hợp cá biệt: hai phần ba phán quyết của WTO hiện đang được kháng cáo với hư không. Các quốc gia cũng ngày càng không trình các vụ kiện lên WTO. Số lượng tranh chấp được trình lên WTO đã giảm xuống còn khoảng một phần ba so với trước khi Tòa Phúc thẩm sụp đổ. Sự sụt giảm đột ngột này xuất hiện trong lúc nhiều quốc gia áp dụng các biện pháp thương mại bảo hộ trái với các quy tắc của WTO. Giờ đây, các quốc gia không còn xem WTO là một phương tiện hiệu quả để thực thi các quyền của họ trong hệ thống thương mại quốc tế. Khi cơ chế thực thi của WTO sụp đổ, vi phạm quy tắc sẽ chỉ lan rộng.
Trong nỗ lực duy trì cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả và đảm bảo rằng các quy tắc của WTO vẫn có thể được thực thi, một nhóm các quốc gia do EU đứng đầu đã đưa ra Thỏa thuận Trọng tài Phúc thẩm Tạm thời Nhiều bên (MPIA), bắt đầu xét xử các vụ án vào năm 2022. MPIA sao chép vai trò của Tòa Phúc thẩm, nhưng chỉ áp dụng cho các quốc gia tham gia thỏa thuận này. Cho đến nay, chỉ có 53 quốc gia (bao gồm 27 quốc gia thành viên của EU) đồng ý tham gia. Phần lớn trong số 166 thành viên của WTO vẫn nằm ngoài cơ chế mới, và do đó vẫn có thể vi phạm các quy tắc. Nhưng nếu Mỹ chấp nhận việc bổ nhiệm thẩm phán vào Tòa Phúc thẩm, cơ chế thực thi của WTO sẽ ngay lập tức được khôi phục hoàn toàn.
SỤP ĐỔ HỆ THỐNG
Cuộc khủng hoảng của trật tự thương mại tự do hiện đã vượt xa sự cạnh tranh giữa Mỹ và Trung Quốc. Việc hai nước này xem thường các chuẩn mực và thể chế lâu đời đã làm suy yếu động lực để các quốc gia khác tuân thủ và duy trì trật tự đó. Ngày càng nhiều quốc gia áp dụng cách tiếp cận có tổng bằng không đối với thương mại, đặt lợi ích ngắn hạn của riêng họ lên trên lợi ích chung dài hạn – cụ thể là duy trì trật tự thương mại ổn định dựa trên luật lệ. Dù nhiều quốc gia đã tìm cách cứu vãn và bảo vệ hệ thống, những quốc gia khác lại đang làm suy yếu nó bằng cách cản trở các cuộc đàm phán của WTO, vi phạm các quy tắc thương mại toàn cầu mà không bị trừng phạt, và cản trở các nỗ lực khôi phục cơ chế giải quyết tranh chấp và thực thi pháp luật.
Cuộc tấn công của Mỹ vào Tòa Phúc thẩm WTO đã đưa hệ thống thương mại toàn cầu vào một con đường mới, đầy nguy hiểm. Nếu không có các quy tắc bảo vệ của WTO, sẽ có rất ít biện pháp kiểm soát các động lực bảo hộ của các quốc gia. Những hậu quả tiềm tàng đã hiện rõ: vòng xoáy cạnh tranh của các khoản trợ cấp nhà nước, chiến tranh thuế quan và nhiều chính sách khác sẽ làm tăng chi phí, thúc đẩy lạm phát, và khiến thâm hụt ngân sách chính phủ tăng vọt. Tình trạng này sẽ khiến cuộc sống của hầu hết mọi người – người tiêu dùng, người nộp thuế, người lao động, và doanh nghiệp – trở nên tồi tệ hơn, đồng thời tạo ra sự gián đoạn và xáo trộn kinh tế sâu sắc. Căng thẳng và xung đột giữa các quốc gia, ngay cả những quốc gia từng là đồng minh trước đây, sẽ chỉ leo thang.
Một khi nó đã bùng cháy, sẽ rất khó để kiềm chế ngọn lửa của chủ nghĩa dân tộc kinh tế. Thế giới đang đứng trước nguy cơ quay trở lại môi trường thương mại của thập niên 1930 và 1940, khi quyết định chuyển hướng sang chủ nghĩa bảo hộ khiến thương mại thế giới thu hẹp đáng kể, từ đó làm trầm trọng thêm cuộc Đại Suy thoái và góp phần thúc đẩy Thế chiến II. Sự hỗn loạn đó chính xác là những gì trật tự thương mại tự do dựa trên luật lệ hiện hành được thiết kế để ngăn chặn.
Việc ngày càng nhiều nước bất chấp luật lệ WTO có thể khiến hệ thống thương mại quốc tế sụp đổ hoàn toàn. Sự đảo ngược hội nhập kinh tế toàn cầu sẽ kéo theo tình trạng vô pháp, xung đột, và hỗn loạn ngày càng tăng trong nền kinh tế toàn cầu và hệ thống quốc tế nói chung. Nếu sự đảo ngược này xảy ra – nếu thế giới không thể duy trì thái độ tôn trọng các quy tắc về thương mại – thì trật tự sau đó sẽ không phải là một trật tự hòa bình.
Kristen Hopewell là giám đốc Viện Liu về Các Vấn đề Toàn cầu và là giáo sư Chính sách Toàn cầu tại Trường Chính sách Công và Các Vấn đề Toàn cầu thuộc Đại học British Columbia.
